Постановление Кабинета министров Кыргызстана № 509 меняет порядок расчёта компенсаций при предоставлении сельскохозяйственных земель под недропользование и другие несельскохозяйственные цели. Почему новые правила могут осложнить работу геологоразведочных компаний, как они отразятся на инвестициях и существует ли риск, что часть проектов окажется нерентабельной?
Об этом — в нашем интервью с генеральным директором Объединения юридических лиц «Союз недропользователей» Акылбеком Маралбаевым.
— Здравствуйте Акылбек Осконбаевич, Вы уже ознакомились с постановлением №509, расскажите пожалуйста, в чём заключается главное изменение условий? Действительно ли государство повысило ставки за упущенную выгоду при переводе земель?
— Здесь важно разделять базовые ставки и порядок их применения. Сами базовые ставки остались прежними: 1760 сомов за гектар орошаемой пашни и земель с многолетними насаждениями, 610 сомов за гектар богарной пашни и залежей, 350 сомов за гектар сенокосов и 90 сомов за гектар пастбищ.
Основное изменение связано с механизмом расчёта. При трансформации земель применяется коэффициент 99. То есть базовая сумма умножается на этот коэффициент.
Например, если взять ставку 1760 сомов за гектар, то при применении коэффициента 99 получится 174 240 сомов за гектар только по этой составляющей расчёта.
Поэтому говорить о повышении самих базовых ставок неправильно. Но итоговая сумма платежей может существенно увеличиться из-за применяемых коэффициентов и других составляющих расчёта.
— Насколько велико это увеличение по сравнению с прежними правилами?
— Если сравнивать коэффициенты 49 и 99, то новый показатель примерно в два раза выше. Точнее, увеличение составляет около 102%.
Но это не означает, что итоговый платёж каждой компании обязательно вырастет ровно на 102%. На общую сумму влияют категория земли, площадь участка, правовой режим его предоставления, срок пользования и другие параметры, предусмотренные методикой расчёта.
В отдельных случаях, по предварительным расчётам, финансовая нагрузка может увеличиться в несколько раз. Например, для участка площадью 100 гектаров высокогорных пастбищ итоговые выплаты оценивались в 18–30 млн сомов и более против 2,5–4 млн сомов по прежним правилам. Это примерный расчет, конечно многое зависит от условий, у каждой компании свои условия, соответственно и подсчет должен вестись индивидуально.
— На кого распространяется действие постановления? Только на горнодобывающие компании?
— Нет. Речь идёт о юридических и физических лицах, которые изымают или переводят сельскохозяйственные угодья для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства.
Это не только горнодобывающие предприятия, но и строительные, инфраструктурные и энергетические компании. Например, новые правила могут затрагивать проекты строительства дорог, линий электропередачи, промышленных объектов, а также солнечных и ветровых электростанций.
Но для горнодобывающей отрасли вопрос особенно чувствителен. Месторождения часто расположены в горной местности, где под карьеры, отвалы, хвостохранилища, дороги и другую инфраструктуру могут выделяться пастбища и сенокосы.
Поэтому даже если само месторождение занимает относительно небольшую площадь, для его полноценного освоения может потребоваться значительно больше земли.
— Почему новые правила вызывают обеспокоенность именно у геологоразведочных компаний? Ведь разведка месторождений ещё не означает, что там обязательно начнётся добыча.
— Именно в этом и заключается основная проблема. Геологоразведка — это высокорисковая деятельность. Компания вкладывает деньги в поиски, бурение, геофизические и геохимические исследования, анализ проб. При этом наличие промышленных запасов ещё не подтверждено, а гарантии, что проект окажется прибыльным, нет.
Из ста поисковых лицензий до стадии реальной добычи доходят лишь единицы. Это общая характеристика рискового характера отрасли, а не статистика по Кыргызстану.
Представим небольшую компанию, которая получила лицензию на поиски полезных ископаемых в горной местности. Ей необходимо провести исследования на достаточно большой территории, но на этом этапе у неё ещё нет доходов от добычи. Деньги поступают от инвесторов, которые рассчитывают на будущий результат.
Если значительная часть этих средств уходит на оформление земельных участков, на само бурение и исследования остаётся меньше денег. В результате компания может сократить программу работ или вовсе отказаться от проекта.
Поэтому необходимо учитывать разницу между геологоразведкой и промышленной добычей. На мой взгляд, правила расчёта земельных платежей должны учитывать стадию развития проекта и реальные потребности в земле.
— Какие инвестиционные проекты могут оказаться в наиболее уязвимом положении?
— В первую очередь это небольшие геологоразведочные компании, которые работают на ранних стадиях поиска месторождений. У них нет действующего производства и стабильной выручки, поэтому они особенно чувствительны к увеличению первоначальных расходов.
Вторая категория — предприятия, добывающие строительные материалы: известняк, песчано-гравийную смесь, гранит и глину. Их прибыльность значительно ниже, чем у крупных золотодобывающих проектов. Если расходы на оформление земельного участка резко увеличиваются, это может существенно повлиять на экономику предприятия.
Третья категория — действующие горнодобывающие компании, которым требуется расширять инфраструктуру. Например, если заканчивается место для размещения отходов обогащения или вскрышных пород, предприятию может потребоваться дополнительный участок земли. Если его оформление становится слишком дорогим, возникает риск задержки работ.
При этом говорить, что все перечисленные проекты обязательно станут нерентабельными, нельзя. Для объективного вывода необходимо рассчитывать экономику каждого проекта отдельно.
— Может ли повышение земельных платежей привести к сокращению инвестиций в геологоразведку?
— Такой риск существует. Инвесторы оценивают не только геологический потенциал страны, но и условия, в которых им предстоит работать: стоимость оформления лицензий и земель, налоговую нагрузку, требования к проекту и предсказуемость законодательства.
Если первоначальные расходы резко увеличиваются, инвестор может пересмотреть свои планы. Особенно это касается компаний, которые занимаются поисками новых месторождений и ещё не получают доходов от добычи.
Есть и другой момент. Геологоразведка требует последовательных вложений. Сначала компания изучает территорию, затем проводит полевые работы, бурение и анализ проб. Если на начальном этапе приходится направлять больше денег на земельные платежи, объём исследований может сократиться.
В результате перспективные участки будут изучаться медленнее. А это уже вопрос долгосрочного развития минерально-сырьевой базы Кыргызстана.
— Что это означает для запасов полезных ископаемых в долгосрочной перспективе?
— Геологоразведка формирует основу будущей добычи. Если сегодня не вкладывать средства в поиск и изучение новых месторождений, через несколько лет можно столкнуться с нехваткой подготовленных к разработке запасов.
Действующие месторождения постепенно вырабатываются. Чтобы поддерживать горнодобывающую отрасль, необходимо регулярно открывать новые объекты и подтверждать запасы на уже известных участках.
Если геологоразведочные компании будут сокращать работы из-за роста первоначальных расходов, это может замедлить восполнение минерально-сырьевой базы.
Последствия не обязательно проявятся немедленно. Но в перспективе нескольких лет снижение объёмов геологоразведки способно повлиять на количество проектов, которые перейдут к промышленной добыче.
Для государства это означает необходимость искать баланс между защитой земельных ресурсов, пополнением бюджета и созданием условий для долгосрочных инвестиций в недропользование.
— Получается, что государство может получить больше денег сегодня, но потерять часть инвестиций в будущем?
— В этом и состоит главный вопрос экономической политики.
С одной стороны, государство должно защищать сельскохозяйственные земли и получать компенсацию за их использование в других целях. Сельскохозяйственные угодья — ограниченный ресурс, и их выбытие должно иметь экономическое обоснование.
С другой стороны, слишком высокая первоначальная нагрузка может затруднить запуск новых проектов. Если инвестор отказывается от геологоразведки, государство не получает ни ожидаемых платежей от будущего производства, ни новых рабочих мест, ни дополнительных налоговых поступлений от предприятия, которое могло бы начать добычу.
Поэтому важно оценивать не только непосредственные поступления в бюджет, но и возможные долгосрочные последствия для инвестиционной активности.
При этом надо понимать, что влияние постановления на инвестиции пока нельзя считать доказанным без соответствующих данных. Для этого нужны расчёты по конкретным проектам и мнение самих инвесторов.
— Может ли новое постановление привести к потере ликвидности действующих компаний?
— Да, для некоторых предприятий такой риск существует.
Ликвидность — это способность компании своевременно оплачивать свои обязательства и продолжать работу. В горнодобывающей отрасли расходы часто возникают задолго до появления доходов от продажи полезных ископаемых.
Если предприятие вынуждено единовременно направить значительную сумму на оформление земли, у него может не остаться достаточного объёма средств для бурения, строительства или других запланированных работ.
Особенно уязвимы небольшие компании, которые работают за счёт средств инвесторов. Если первоначальные расходы существенно превышают заложенные в проекте, инвестор может приостановить финансирование до пересмотра экономических расчётов.
У действующих предприятий подобная проблема может возникнуть при расширении карьера, строительстве новых отвалов или хвостохранилищ.
Но здесь также нельзя делать общий вывод обо всей отрасли. Реальный риск зависит от финансового положения компании, площади участка, сроков проекта и конкретного расчёта платежей.
— А что будет с компаниями, которые уже работают на месторождениях и ранее оплатили все необходимые компенсации? Им придётся платить повторно?
— Здесь необходимо различать завершённые процедуры и новые земельные отношения.
Если компания полностью завершила оформление участка и выполнила обязательства по ранее действовавшим правилам, сам факт принятия нового постановления не должен автоматически означать перерасчёт уже исполненных обязательств. При этом необходимо учитывать переходные положения самого нормативного акта и применимые нормы законодательства.
Другая ситуация возникает, когда предприятие оформляет дополнительный участок, расширяет территорию работ или начинает новую процедуру трансформации земли. В таких случаях расчёт может производиться уже по новым правилам.
Отдельного внимания требуют процедуры, которые начались до вступления постановления в силу, но не были завершены. Здесь важно установить, на каком этапе находилось оформление, когда было принято соответствующее решение и какие нормы применяются к конкретным правоотношениям.
Поэтому мы говорим компаниям, что необходимо провести проверку своих земельных документов и при необходимости получить юридическое заключение. Автоматически утверждать, что перерасчёт невозможен во всех случаях или, наоборот, обязателен для всех предприятий, было бы неправильно.
— Если пастбища или сенокосы фактически продолжают использоваться местными жителями для выпаса скота, может ли это уменьшить размер платежей?
— Сам по себе факт продолжающегося выпаса скота не означает автоматического уменьшения платежей.
Расчёт зависит от правового статуса участка, его площади, целевого назначения и условий предоставления земли. Если участок по документам предоставлен для промышленного использования, фактическое использование отдельных его частей местными жителями не обязательно меняет порядок расчёта компенсации.
Здесь важно учитывать конкретные обстоятельства. Необходимо определить, какая территория действительно нужна предприятию, какие участки должны быть закрыты для безопасного ведения работ и возможно ли оформление ограниченного пользования землёй без её полной трансформации.
Один из вариантов для рассмотрения — поэтапное оформление земель. Вместо того чтобы сразу оформлять всю предполагаемую территорию проекта, компания могла бы получать участки по мере возникновения реальной производственной необходимости, если это допускается законодательством и условиями проекта.
Это позволило бы не отвлекать из оборота больше земли, чем требуется на конкретном этапе, и одновременно сохранить возможность использования остальных территорий по их прежнему назначению.
— В расчётах также учитывается период рекультивации. Почему это важно для недропользователей?
— Потому что рекультивация требует времени и дополнительных расходов.
После завершения работ на участке необходимо восстановить землю в соответствии с проектом. Это может включать технические работы, восстановление почвенного слоя и растительности.
Если при расчёте компенсации учитывается не только срок лицензии, но и период рекультивации, итоговая сумма может увеличиваться.
Например, если срок пользования составляет 10 лет, а на восстановление земли требуется ещё 3 года, при соответствующей формуле расчёта учитываются 13 лет.
При этом сами расходы на рекультивацию — это отдельное обязательство компании. Их нельзя считать включёнными в компенсационные платежи только потому, что срок восстановления учитывается в расчёте.
Таким образом, предприятие должно заранее планировать как обязательные платежи за использование земель, так и затраты на их последующее восстановление.
— Известно ли, проводились ли исследования экономических последствий перед принятием постановления?
— Мне не удалось найти масштабного исследования, которое подробно оценивало бы влияние новых правил на инвестиции в геологоразведку, экономику горнодобывающих проектов и положение небольших компаний.
Может какие-то расчёты и проводились. Подобные документы могут готовиться в рамках работы государственных органов.
Но для оценки последствий такого решения важно понимать, на каких данных оно основано. Учитывались ли особенности геологоразведки? Рассматривались ли разные стадии освоения месторождения? Проводились ли расчёты для небольших компаний и проектов с длительным сроком окупаемости?
Если такие оценки существуют, было бы полезно ознакомить с ними профессиональное сообщество.
Когда меняются условия, влияющие на инвестиционные решения, прозрачность расчётов помогает и государству, и бизнесу лучше понимать последствия принимаемых мер.
— Как решается подобный вопрос в других странах Центральной Азии? Есть ли примеры, которые Кыргызстан мог бы учитывать?
— В разных странах применяются разные подходы к предоставлению земель для недропользования.
Например, в Казахстане земельные отношения и порядок проведения геологоразведочных работ регулируются законодательством о недрах и земельным законодательством. Для Кыргызстана представляет интерес вопрос о том, как разграничиваются поисковая стадия и промышленная добыча, и какие условия предоставления земель действуют на каждом этапе.
В Монголии большое значение имеют отношения горнодобывающих компаний с местными сообществами, в том числе вопросы компенсаций и использования пастбищ.
В других странах применяются более жёсткие подходы к защите сельскохозяйственных земель и компенсации их выбытия.
Но сравнивать эти модели напрямую без анализа законодательства, конкретных ставок и условий предоставления участков нельзя. Для Кыргызстана важно изучить, какие механизмы позволяют одновременно защищать земельные ресурсы и не создавать чрезмерных препятствий для геологоразведки.
Возможно, имеет смысл отдельно рассмотреть режим для ранних стадий поисковых работ, когда компания ещё не подтвердила наличие промышленных запасов и нуждается в значительных инвестициях.
— Какие изменения могли бы помочь найти баланс между интересами государства и недропользователей?
— Прежде всего необходимо оценить последствия действующего порядка на основе конкретных расчётов.
Один из моментов — можно ли предусмотреть различия в порядке предоставления земель для геологоразведки и промышленной добычи. На стадии поисков компания изучает территорию, и далеко не вся площадь лицензии обязательно будет занята производственными объектами.
Второй момент — возможность поэтапного предоставления земель. Это позволило бы привязывать оформление участков к реальной потребности проекта.
Третий момент — возможность применения сервитутов или других форм ограниченного пользования землёй там, где полноценная трансформация не требуется и допустима по закону.
Наконец, следует оценить, насколько оправданно применение одинаково жёстких требований к проектам на разных стадиях развития. Поисковая компания, которая только начинает геологоразведку, и предприятие, которое уже ведёт промышленную добычу, находятся в разных экономических условиях.
Конечно, любые послабления должны учитывать интересы государства, местных жителей и сельского хозяйства. Речь не о том, чтобы освободить недропользователей от ответственности, а о поиске понятных и экономически обоснованных правил.
— Какой главный риск вы видите для Кыргызстана в долгосрочной перспективе?
— Главный риск — возможное снижение активности в геологоразведке, если первоначальные расходы станут слишком высокими для части инвесторов.
Сегодняшние поисковые работы определяют, какие месторождения страна сможет разрабатывать в будущем. Если инвестиции в изучение недр сокращаются, последствия могут проявиться не сразу, а через годы, когда действующие месторождения будут постепенно вырабатывать запасы, а новых подготовленных объектов окажется недостаточно.
Поэтому важно смотреть на проблему шире, чем на размер отдельных платежей. Конечно, государству необходимо защищать сельскохозяйственные земли и обеспечивать компенсацию их использования. Но одновременно оно заинтересовано в притоке инвестиций, развитии геологоразведки, создании рабочих мест и пополнении минерально-сырьевой базы для будущих разработок.
Наша задача — найти такой порядок регулирования, при котором защита земельных ресурсов не будет приводить к необоснованному сокращению поисковых работ и отказу от перспективных проектов.
Для этого нужны открытые расчёты, оценка экономических последствий и диалог государства с профессиональным сообществом.
— Спасибо, за интервью.
